在疫情后中国经济缓慢复苏、房地产调整影响土地出让收入连续三年收缩的背景下，财税体制层面如何推进央地财政关系改革，目前仍不明朗，但各界关注正在升温。

地方财力紧张的根源

当前新一轮财税改革之所以迫切，最直接的原因是地方财政收支矛盾日益加剧。据财新计算，加总财政“两本账”，即税收为主的一般公共预算收入和土地出让金为主的政府性基金预算收入，2024年全国广义财政收入28.2万亿元，同比下降2%，而疫情前2019 年增长6.2%，此前多年都呈两位数增长。

一种常见的解释是，三年疫情冲击经济正常运行、加重了地方政府开支负担，叠加2021年下半年以来房地产持续深度调整，导致财政状况恶化。受房地产市场下行影响，土地出让收入连续三年两位数下降，2022年至2024年同比降幅分别达23.1%、13.3%、16%，相比地产调整前直接减收超3万亿元。

这些确是表征，然而根源是否在此？一些研究者认为地方缺钱的根源，在于中央与地方的财政事权和支出责任尚不明晰，财力与之不协调，这也是很多地方政府走向大规模隐性举债之路的内在原因。地方承担事权具有较大不确定性且趋势攀升，地方财政支出占比从分税制前的70%左右逐步上升，2024年达到85.7%。

中国财政支出结构也存在一定优化空间。在分税制激发地方招商引资热情等因素下，中国财政支出中相当大部分被用于建设性支出。此外，近年来全国各级财政每年对社保基金的补贴持续增加，2024年达到2.69万亿元，2025年预算拟安排2.91万亿元，这也加剧了各级财政的收支压力。 财税学界认为，新一轮财税改革最重要的是要完善央地财政关系，关键是解决地方财力与事权不匹配的问题，改革支出端，调整央地事权划分。

如何增加地方自主财力

多名受访研究者对财新表示，政府间事权调整牵扯面广，眼下比较急迫的或是从收入端入手，调整央地财政关系。 一些研究人士认为，增加地方财政收入的方式，一是消费税征收环节后移并逐步下划地方，二是进一步提高增值税地方分享比例。但这两种方式在财税界都存在一定争议。 消费税约1.6万亿元的体量较大，仅次于国内增值税和企业所得税，但要通过消费税征收环节后移并下划地方来增加地方收入，需要触及烟酒油车四大税目。

增值税是中国第一大税种，2024年国内增值税收入达到6.67万亿元，占全部税收收入的38%。此前的增值税改革主要是降税率，并将央地间收入划分比例调整为五五分。未来增值税改革是否要继续增加地方分享比例？一些研究者认为，应结合增值税改革的继续推进，与税率、分享规则等综合考量，而不是简单地调整分享比例。

健全地方激励约束机制

对现行财税体制的种种讨论中，一个疑问是，尽管地方财政收入占比偏低，但中央的收入都转移支付给地方了，为何还会出现地方财力不足、财力和事权不匹配？这实际反映了转移支付规模过大导致的激励约束问题。 经过近些年的压减清理，2024年专项转移支付占总体中央转移支付的比重已降至7.6%。2019年起设立的中央与地方共同财政事权转移支付，由原来的各类专项转移支付平移而来，但未被归类为专项转移支付，这类转移支付2024年占比仍高达37.3%。

除了转移支付规模过大，更值得关注的是地方自我约束机制不足，一个突出表现是地方隐性债务规模不断扩大。一轮轮化债救助政策“解燃眉之急”，但要从根源上遏制地方违规举债行为，还须及时推进财政体制改革、重构激励约束机制，或者至少准备好一套风险应急处置和体制改革的预案。

法治定边界

新一轮财税体制改革既要解决当前面临的财政困难、化解地方债务风险等现实问题，还要着眼于构建高水平社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化等长远目标。 2024 年全国非税收入4.47万亿元，占全国一般公共预算收入即狭义口径财政收入21.97万亿元的20.3%。这一比重已达到2008年国际金融危机以来最高。

增幅的主要部分来自盘活国有资源资产，不过罚没收入占非税收入的比重近年来的确有提升，2020年至2024年占比均超过10%，而此前2011年至2019年基本在7%—9%上下。 近几年，一些地区出现“远洋捕捞”异地执法、趋利执法等现象。罚没收入为趋利执法提供了动机，今年全国《政府工作报告》因此明确提出要治理趋利性执法，适逢其时。

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