在持续两年多销售和新开工面积断崖式下跌、房地产行业面临触底及转型的大背景下，2023 年下半年，保障性住房被视为促进房地产市场平稳健康发展的重要对冲力量。目前对保障性住房建多少、怎么建、资金从何而来等关键问题尚在讨论中。

回首保障房建设历程

中国保障性住房体系的发展始于1994年，迄今已近30年。 1994年经济适用房成为中国保障性住房建设的开端。1998年启动的住房市场化改革，目标之一是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。这一局面持续至2003 年 8 月，直至2010年后经济适用房逐渐退出市场舞台。与之对应，经适房建设先快后慢。

中国从上世纪90年代开始建设保障房，先后出现过经济适用房、廉租房、公租房、两限房、共有产权房、保障性租赁住房等诸多形式。从2011年开始，中国还大力推动各类棚户区改造，二者合称保障性安居工程建设。从2010年以来各年住房保障建成情况来看，棚户区改造逐步挑大梁。

当前住房保障体系再度面临调整，内涵发生变化。早期以配售型住房为主，从2010年左右开始，保障房的发展思路一直以配租型住房为主。从近期逐渐释放的政策信号看，未来配售型保障房的比重将增加。

存量不足和增量前景

从中国过去三四十年轰轰烈烈的城镇化和房地产业的发展历程看，保障房从存量而言仅仅是商业性房地产的补充。中国住房供给的绝对主体是市场化购置和租赁，二者合计占比约88%。

目前城镇可交易正式住房总量大约在300亿平方米，过去30年保障房存量最高 8000 万套或是 3000 多万套等不同口径的数据与之比较，实际覆盖人群的比重高不过 20%，窄口径的话只是个位数。 保障房供给严重不足，成为房地产发展的短板。这些年保障房发展不力，在一定程度上导致房地产调控效果不佳，不得不通过各种行政手段限制商品房的商品属性。 从边际变化上看，当下新一轮若以千万套计（1000 万套约合 3.7 亿平方米），保障房建设可能会成为重塑行业的重要支点。但在房地产市场供求关系发生重大变化的当下，如何有效率地增加保障房供给？如何不冲击房价下跌心理线？有待考量。

资金难题待解

随着近年来地方收支压力加剧、土地出让收入下降，财政支出中投向保障性安居工程中规模总体呈下降态势。公租房、廉租房建设资金大多由地方融资平台或地方国企向金融机构贷款筹集，社会资本的热情不高。

在新一轮保障性住房的建设过程中，地方仍寄望于政策性长期贷款。保障性住房建设如何筹措到足够的资金，又不增加地方隐性债务风险，同时又不影响房地产市场的平稳运行，考验着政府尤其是地方政府的智慧。 此外，保障性住房的租售价格与市场存在较大价差，存在套利空间。对保障房申请人来讲，最关心的是能否通过机制设计，从源头上消除寻租行为，真正实现公平分配。

新加坡经验能否借鉴

新加坡组屋，即新加坡政府兴建的公共住房，价格一般相当于同地段私人公寓价格的三分之一左右。新加坡政府于1964 年推出“居者有其屋”计划（Home Ownership Scheme），本质是让公众拥有国家有形资产并参与到国家建设之中。 新加坡公共住宅制度有三大支柱——单一机构、全盘规划、政府支持。建屋发展局（HDB）是新加坡负责公共住房的惟一机构，围绕公共住房提供全方位的服务。建屋局成立62年来一直处于亏损状态，长期依靠政府补贴来弥补缺口，仍维持可持续运转。 此外，中央公积金对新加坡公共住宅制度的建设是强有力的支撑。1966年出台的《土地征用法》也赋予新加坡政府更多征用土地的权力。 80%人口居住在政府提供的公共住房，住房自有率接近 90%，阶梯化住房体系满足不同收入阶段，新加坡组屋发展经验在全世界尚未有复制者。中国正在推进新一轮保障性住房建设，是否可以借鉴新加坡组屋的经验？